制定专门的宗教管理法，应当以保护公民的宗教信仰自由权为立法宗旨。将公民宗教信仰自由的权利在制度上切实得到保障，应明确宗教信仰自由的基本内涵。宗教信仰自由权应包括四部分核心内容，即内心信仰自由、行动自由、不强迫信仰以及法律限制，各部分内容应当具体明确。建议如下:

      (1>区分宗教信仰的内心自由与行动自由。中国宪法仅规定了宗教信仰自由，但未对宗教信仰的内心自由、行动自由等宗教信仰自由权的内涵进行特别界定。在有关宗教管理的立法中，可以将宗教信仰自由分为内心自由与行动自由，内心信仰自由可以表现为宗教信仰选择权、宗教信仰不受干涉权、宗教信仰平等权、持有宗教信仰权、改变宗教信仰权、子女随父母或监护人的宗教信仰权以及公开宗教信仰的自由等;行动自由可以表现为单独或集体、公开或秘密以宣传教义、参加仪式、礼拜、集会和戒律等表示宗教信仰自由。内心信仰自由是指没有通过行为体现出来的自由，应是绝对的自由;行动自由是指通过行动表达宗教信仰的自由，是相对的自由，应由法律对其进行必要的限制。宗教行动自由是与法律限制的规定联系在一起的，没有明确的宗教行动自由，就无法依法限制宗教行动自由。

      (2)不强迫公民宗教信仰的范畴。宪法中对于不强迫宗教信仰的规定仅针对信仰或者不信仰宗教，较为概括，缺乏具体内容。因此，应在有关宗教管理的立法中规定公民享有以下信仰、表达、改变、合法传播宗教信仰的自由，任何组织与个人不能干涉和强迫:自由信奉、自由选择和自由改变宗教信仰自由的权利;表达信仰自由的权利，任何组织不得禁止公民通过合法的行为、标志、服饰表明宗教信仰的权利;有权参加宗教教育，可向宗教事务主管部门备案;有权对宗教教义中所含的迫使教徒违背基本道德、违反法律规定、违反性别、民族、种族平等、侵犯生命权、健康权等规定予以诉讼等。

      (3)公民宗教信仰自由的法律限制。在实践中，宗教信仰自由很难仅仅限于个人自治的领域，必然会影响到他人的合法权益和社会公共利益。为了保护他人的合法权益和社会公共利益，就必须要对表达和传播宗教信仰自由加以制度上的限制。对宗教信仰自由的限制可以把握三点要求，一是仅限于表达宗教信仰的行为方式，内心宗教信仰不受限制;二是只能由法律对限制予以规定，应具有合法性;三是限制目的的正当性，主要是为保障公共安全、秩序、卫生、道德或他人的基本权利和自由所必需。