一是顶层设计不健全。顶层设计问题主要是指殡葬相关政策法规和相关规划条例的C乏与过时，从制度层面制约着殡葬设施规划的完善。首先，现行殡葬法规虽确定了殡葬用地使用年限的有限性，却未指明到期墓穴的处理办法。其次，殡葬法规明确了农村公益性墓地的建设主体与受众，但是还没有涉及城市地区公益性殡葬设施的建设，责任主体的缺失造成了规划难以在城市地区布局公益性殡葬设施的局面。再次，殡葬设施的规划、建设、运营以及监督等各个环节，都是由民政部门负责主导的，这就构成了殡葬设施的管理闭环，容易将国土、规划等部门隔绝在殡葬设施规划之外，也难以保证规划的有效实施。此外，殡葬法规虽然建议地方政府将公墓建设纳入城乡规划，但是并没有强制约束;同时目前仅有《公墓管理办法》要求新建墓地应距居住区300米以上，而对于新建居住区与现状墓地的关系，鲜有规划条例与技术规定涉及。最后，按照现行殡葬法规与规划条例，殡葬设施无法与林地、城市公园、风景名胜区等绿化用地兼容，这就成为了阻碍殡葬设施功能复合化的制度因素。

     二是传统观念根深蒂固。传统观念问题则反映在民众生死观和殡葬观的保守方面，从殡葬设施的使用上制约着殡葬设施规划。苏州民众在葬式选择上，普遍受“死者为尊”观念的影响，在经济条件允许的情况下，青睐于依山傍水的豪华墓穴。2016年度苏州市相城区，在区内没有墓地经营的情况下，仍有过半死亡人口被安葬于经营性墓地，仅有四成的死亡人口葬于公益性骨灰堂。此外，民意调查也反映出民众对入土葬式的青睐程度显著高于其他安葬形式。这种葬式的选择通过市场机制左右经营性公墓的建设与规划，一方面导致了公墓选址集于太湖沿岸山体;另一方面造成了存量墓地长期保存，让无主墓穴难以回收再利用，导致墓地减量机制的缺失。另外，民众传统的生死观念还是殡葬设施职能单一化的直接原因。对苏州各处殡葬设施实地调查发现，出于对死亡的忌讳，极少有民众前往殡葬设施从事与殡葬无关的活动，甚至部分民众在出行时还会刻意回避殡葬设施所在的区域。