第一，未审批确定公益性殡葬用地导致村民守法难。《殡葬管理条例》第15条明确规定，“在允许土葬的地区，禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。”《公墓管理暂行办法》第3条也指出，公益性殡葬用地是为农村村民提供遗体或遗骨安葬的公共墓地。亦即，除城市居民和农村村民可共同使用的公墓外，唯有农村公益性殡葬用地能成为农村村民的合法殡葬用地。但实践表明，农村村民的遗体或遗骨多未进入公益性殡葬用地安葬。究其原因，可能有二:一是受农村丧葬风俗的影响;二是未审批确定公益性殡葬用地。

    就前者而言，虽然农村丧葬风俗可能导致村民自行选择殡葬用地，但根据《殡葬管理条例》第8条第3款以及《公墓管理暂行办法》第9条的规定，政府部门对农村公益性殡葬用地的兴建仅享有审核权和批准权，而相关申请权和选择权属于村委会。亦即，村委会可以按照农村丧葬风俗选定殡葬用地的地点和范围供政府部门审核和批准。因此，农村丧葬风俗不足以成为阻滞村民的遗体或遗骨进人农村公益性殡葬用地安葬的主要原因。而就未审批确定公益性殡葬用地而言，如前所述，农村村民合法的殡葬用地只有公墓以及农村公益性殡葬用地。因农村公益性殡葬用地使用的土地为村民所在集体所有，因此，《殡葬管理条例》第9条规定的“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地”中所称之“村民”，应当是指本集体经济组织内的村民，即本村村民。因此，若所在村未审批确定公益性殡葬用地，则依照法律规定，该村村民的遗体或遗骨只能进入公墓安葬。但公墓通常存距离远、费用高、使用期限短等问题，不利于安葬和祭扫。因此，未审批确定公益性殡葬用地就成为了村民难以守法的主要原因。