任何行政活动都需要立法为其提供法律保障，城市公墓管理也不例外。沈阳市城市公墓管理工作过程中，虽然有国务院的《殡葬管理条例》和民政部门颁布的条例作为立法支撑，但是沈阳市政府部门从未出台一部符合沈阳市城市公墓实际情况的《城市公墓管理条例》，条例迟迟不出台，沈阳市城市公墓管理工作在法制建设上就缺乏统领性法律文件，仅仅依靠更高级别部门颁布的指导全国公墓建设的政策法规，来指导沈阳市城市公墓建设工作，不能及时解决沈阳市城市公墓管理工作的问题。
首先，对于殡葬改革的最终方向仍然处于模糊状态。近些年来，国家逐渐提倡生态文明殡葬形式，对于墓葬是否逐渐取缔现在仍是一个值得探讨的问题，对于政府与社会、企业的权责划分还不清晰，影响了政府对城市公墓发展方向的准确评估和规划，进而影响到政府在城市公墓方面的立法。
其次，无论是辽宁省民政厅或沈阳市民政局，在国家尚未出台新的的城市公墓法律法规前，担心与国家政策相违背，也迟迟不肯出台新政策，这就导致我国城市公墓立法整体缺失。
再次，辽宁省殡葬协会没有发挥其向政府部门提出殡葬行业改革、发展建议的作用，没能很好地协助政府实施城市公墓管理改革的相关法规、政策的出台，而是更多将工作重点放在殡葬事务的咨询、研发新殡葬产品等方面。以上因素无疑减缓了沈阳市城市公墓立法体系的建设。