我国现行《宪法》第10条规定城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有之外属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。该条确立了我国城乡土地制度的二元格局。相应地，墓地分为私人墓地和公墓。公墓则进一步区分为公益性墓地和经营性墓地。私人墓地广泛存在于乡间地头，包括宗族墓地和个人修建的墓地。因为农村土地属于集体所有，也就意味着所谓的私人墓地，实际上是建立在他人也就是集体所有的土地之上的。在这里存在着所有权人和墓地上权利人的分离。而且在土地公有化之前也存在大量墓地，这些墓地在土地所有权公有化之后，其权利状况变化也值得探讨。
而公墓则按照城乡二元土地制度的格局，被人为地区分为公益性公墓和经营性公墓。民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》第3条明确规定，公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地，而经营性公墓则是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。这一区分的基本思路显然在于土地所有制的不同。农村土地属于集体所有，因此集体成员基于其成员权有权利从集体获得墓地。而城市土地属于国家所有，因此城市居民就无法享受公益性墓地所带来的福利保障。这种基于所有制做出的划分，显然是存在问题的。生养死葬是每一个公民的基本要求，不会因为是农村居民还是城市居民而有所差别。近年来的“死不起”典型地反映了城市居民所面临的困境。何况，如果说农村居民基于集体成员的身份有权获得宅基地和公益性公墓里面的墓穴，那么城市居民基于公民的身份是否也应当对国家拥有所有权的土地享有同样的权利呢?
事实上，这种在立法上对公墓性质作出的区分在实践中己被打破。很多省份都己开始逐步推动城市公益性公墓的建设。2012年10月民政部就首个《城市公益性公墓建设标准》(征求意见稿)面向社会征求意见，显然该建设标准把公益性公墓的范围扩展到了城市。住建部和发改委己于2017年2月正式发布《城市公益性公墓建设标准》，其中第3条明确规定城市公益性公墓是不以营利为目的为城镇居民提供安葬(安放)骨灰的社会公共服务设施。因此通过城市和农村来区分公益性和经营性公墓，己经失去实际意义了。
尽管如此，私人墓地、公益性公墓和经营性公墓三元格局迄今依然清晰可见。