城市公墓运营管理过程中公物权探析
来源：作者：sfjny.cn
日期：2021-07-19
浏览：
公物一词，含义宽泛，既有我们日常所说的“爱护公物”、“保护公物”，同时亦包含一些概念化的公共财产或公共财物，简单理解即为“公众共同所有(享有)之财产或物品”。公物权不同于民法意义上的物权。《物权法》规定，“物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”，尽管式物权法》第五章亦对国家、集体所有权进行了明确的规范，但是考虑到《物权法》作为典型私法，其中私人所有权仍旧是我国《物权法》调整重点。我国公物权概念系由民国时期著名行政法学家范扬先生首先提出的。他认为，“公法上之物权，或因财政权之效果而生，如作租税担保而认有之留置权是。或为军政及保育之利益而认有，如道路并其他之公物管理权及公用地役权是”。简而言之，公物权则是承担公共行政职能的公物所具有的权能集合，具体包括公物所有权、公物支配权和公物用益权。区分公物权与私物权，对于抨顺城市公墓运营管理过程中的公物权属关系有重要意义。
上海公墓,太仓公墓,上海墓地,双凤纪念园,
第一，二者权属中心不同。在私物权中，所有权构成私物权的核心内容，只有拥有所有权才能完整实现占有、使用、收益、处分权能。而在公物权中，并不单纯以所有权构成其权利核心内容。物权法规定:“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”、“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”(35)由此可见，无论是行政主体还是被授权的其他组织，都只是对国家财产享有支配权，进而获得占有、使用等其他物权权能。即便是国家最高行政机关—国务院也只是代表国家行使所有权。因此，在公物权中，所有权并非是权属核心，是否享有所有权与公物是否提供公用并无太大关系。相反，支配权才是公物是否提供公用的权限来源。譬如公民某项私人财物基于公共利益的需要被国家征用后用作某种特定用途(公共使用)，此时虽然此项财物的所有权仍就属于公民个人所有，然而在公共使用设定存续期内，公民个人并不能实现所有权的全部权能，如使用、处分等权能，相反此项财物上由于被赋予了公物权能，因此发挥的不是私人物权效用，而是政府给付行政职能。
第二，二者设立目的不同。私物权的设立目的主要在于为物权人获取私益，比如在房地产买卖过程中，物权人购买房地产其目的在于改善住房条件或者获取收益;而公物权设立的目的在于满足社会公共福利需求，保障社会公共利益，维护社会公平。
第三，二者处分方式不同。私物权追求意思自治，物权人可依据自己的意志对物进行处分，而公物权往往需要受到相应的法律限制。譬如《公墓管理暂行办法》就规定丧主不得自行转让和买卖公墓墓区土地。
第四，二者权利主体不同。私物权权利主体较为单一，仅为物权人，包括国家、集体、公民个人、法人和其他组织;而在公物权中，其权利主体较为复杂，一方面国家或者集体对于土地享有所有权，另一方面行政机关对于土地的使用、支配享有相应的管理权，具有特许经营权限的企业法人或者符合条件的公民个人对于相应的公墓享有支配权和使用权。
第五，二者救济方式不同。对于私物权而言，当物权人权利受到侵害时可行使物权请求权寻求救济。所谓物权请求权即指“物权的圆满状态受到妨碍或者有妨碍之虞时，物权人为恢复其物权的圆满状态，得请求妨害人为一定行为或不为一定行为的权利。而对于公物权而言，其救济和保护的方式更多带有行政权力的色彩。譬如《公墓管理暂行办法》中就规定了罚款、没收违法所得等行政处罚措施，其中体现的就是利用行政规则制定权、行政处罚权以及行政强制权保障公墓的有效利用。此外，政府职能部门在履行行政权力不当或失范时对权利人造成侵害的，亦可通过不同于民事诉讼的救济方式来加以救济，如行政复议、行政诉讼和国家赔偿。
在城市公墓运营管理过程中，区分公物权与私物权，对于界定如下理论问题有重要价值:
首先，公众购买公墓产品的法律属性。公墓产品构成主要分为两个部分，即公墓用地以及建造公墓所需的各种材料和附着产品，如墓碑、祭台等。在民法理论中一直遵循“房随地走”或者“地随房走原则”，即土地使用权和建筑物所有权在进行合法处分时不可分割，其中任何一项权利的处分将导致另一项权利亦随之处分。那么公众购买公墓是否如同房地产买卖一样同时拥有土地使用权和房屋所有权两种权利呢?我们认为，公墓产品的交易不同于房屋买卖。在房地产交易过程中，买卖双方通过订立合同条约以支付合同对价的方式转移房屋的所有权及土地使用权。《公墓管理暂行办法》明确规定了丧主不得自行转让或买卖公墓墓区土地，且在使用经营性公墓期间需要缴纳墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费。因此，公众所购买的公墓产品其实质上应为公墓的使用权而非所有权。那么，城市公墓开发经营企业基于法定程序获取了土地的使用权，因此根据民法理论，此时在土地上修建的任何构筑物的所有权均属于城市公墓开发经营企业。
其次，城市公墓使用权主体问题。公墓的购买者与使用者主体往往并不一致，因此界定公墓使用权主体问题存在一定的困难。当公墓购买者与使用者主体并不一致时，公墓实际使用者(死者)是否享有使用权呢?主流民法观点认为，死者不具有相应的民事主体地位，然而可能拥有一定的民事权利能力。譬如我国《著作权法》规定:“作者的署名权、修改权、保护作品完整权的保护期不受限制。”《著作权法实施条例》规定:“作者死亡后，其著作权中的署名权、修改权和保护作品完整权由作者的继承人或者受遗赠人保护。此外，民法理论通说认为死者还具有相应的名誉权等其他权利。关于公墓使用权主体问题，当公墓购买者与公墓使用者主体一致时，公墓使用权虽在法律意义上属于公墓购买者，但考虑到其并不具有享有相应权利和履行相应义务的能力，我们认为公墓使用权应由其继受人继受行使;当公墓购买者与公墓实际使用者并不一致时，依据《公墓管理暂行办法》规定，是由死者亲属支付交纳了墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费等相关费用，因此死者亲属和城市公墓开发经营企业是合同法律关系的双方主体，死者亲属以支付合同对价的方式获得了对公墓的使用权。事实上，上述问题的根源在于目前我国关于墓穴预售方面缺乏相应的法律规制，墓穴可进行预售的主体及程序规定不明，本文将在第四部分中详细论述。
第三，经营性公墓存续期限问题。国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“居住用地土地使用权出让最高年限为七十年……商业、旅游娱乐用地为四十年，综合或者其他用地为五十年”(，从当前来看，由于城市经营性公墓一般具有营利性，因此在公墓用地问题上政府职能部门多采用出让的方式，因此就会产生一个问题:公墓用地的土地使用权期限如何?是参考住宅用地的七十年年限、商业用地的四十年年限、还是综合或者其他用地的五十年年限，并没有明确的法律规定。此外，关于使用期限届满之后，土地使用权如何处置现有法律亦没有提及。对此，本文将在第四部分作进一步探讨。
最后，经营性公墓使用期限问题。对于公益性公墓而言，考虑到其公墓用地来源的特殊性，一般并不存在使用期限的问题。相比较而言，目前现有法律对于经营性公墓使用期限的规定并不是十分明确。譬如国务院《殡葬管理条例》对于公墓使用年限并无规定，而民政部《公墓管理暂行办法》的规定只系原则性规定，规定并不明确;山东、广西等地的省级地方性法规、规章对此却明确规定为二十年。上述规定只涉及到经营件公墓的使用周期问题，即一个周期原则上为二十年，但对于经营性公墓具体使用期限并未作出明确规定。我们认为，此项内容应属私物权范畴，应当按照私法加以调整，换言之，对于经营性公墓的具体使用期限应当由公墓买卖双方协商确定。对于公墓使用周期届满之后该如何进行处理由于现有法律规范性文件并未作出明确规定，因此在本文第四部分将进一步探讨。
